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索引号 GK_XY-2017-001967 主题分类
发布机构 咸阳市政府 发布时间 2017-11-02
名称 咸阳市人民政府办公室关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见
文号 咸政办发〔2017〕92号 主题词 咸阳市 人民政府 政府办公室 联合 实施意见
咸阳市人民政府办公室关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见
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咸政办发〔2017〕92号


各县市区人民政府,市人民政府各工作部门、派出机构、直属事业机构:
    为贯彻落实国务院办公厅《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)、国家卫生计生委《关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》(国卫医发〔2016〕75号)和陕西省人民政府办公厅《关于进一步推进医疗联合体建设和发展的实施意见》(陕政办发〔2017〕61号))精神,推进我市医疗联合体(以下简称医联体)建设和发展,经市人民政府同意,现提出以下意见:
  一、总体要求
  (一)指导思想。
  全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会以及全国、全省卫生与健康大会精神,按照党中央、国务院和市委、市政府决策部署,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,坚持以人民为中心的发展思想,立足我市经济社会和医药卫生事业发展实际,以落实医疗机构功能定位、提升基层服务能力、理顺双向转诊流程和强化政策引导为重点,不断建立完善医联体组织管理模式、运行机制和激励机制,逐步建立完善不同级别、不同类别医疗机构间目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制,推动构建分级诊疗制度,实现发展方式由以治病为中心向以健康为中心转变。
  (二)工作目标。
    到2017年底,全面完成多种形式的医联体建设任务,所有三级公立医院要参与并发挥引领作用,至少建成1个有明显成效的医联体。每个县市区建立1个医疗共同体(以下简称医共体)。积极探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种方式,引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制。
    2018年,进一步完善管理机制,扩大以三级医院为牵头单位的医联体数量和规模;着力推进以县乡一体化为重点的县域医疗共同体建设,所有县市区建立医共体,并基本覆盖到行政区域内所有乡镇卫生院和政府举办的社区卫生服务中心。围绕提高专科重大疾病救治能力,扩大专科(专病)联盟,形成3-5个区域特色专科中心;以助推县域脱贫攻坚为重点,建立6个远程医疗协作网。
    到2020年底,全面推进医联体建设,形成较为完善的医联体政策体系和考核评价体系。所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体。不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制,建立责权一致的引导机制,使医联体成为服务、责任、利益、管理、发展共同体,区域内医疗资源有效共享,基层服务能力进一步提升,有力推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。
    二、基本原则
  1.政府主导,统筹规划。落实政府规划、指导、协调、监管等职能,以城市和县域为重点,根据区域医疗资源结构布局和群众健康需求,按照业务相关、优势互补、双向选择、持续发展等要求,兼顾既往形成的合作关系,统筹规划医疗机构组建医联体。
  2.坚持公益,创新机制。坚持政府办医主体责任不变,切实维护和保障基本医疗卫生事业的公益性。坚持医疗、医保、医药联动改革,创新机制,逐步破除行政区划、财政投入、医保支付、人事管理等方面的壁垒和障碍,优化资源结构布局,结合医保支付方式等改革的推进,逐步建立完善医疗机构间分工协作机制。
  3.资源下沉,提升能力。利用三级公立医院优质资源集中优势,通过技术帮扶、人才培养等手段,发挥其对基层的辐射带动作用。鼓励医联体内统一管理模式,发挥集约化优势,推进区域医疗资源共享,发挥以信息化和远程诊疗技术为重点的科技引领与支撑作用,提高医疗服务体系整体能力与绩效。
  4.便民惠民,群众受益。坚持以人民健康为中心,逐步实现医疗质量同质化管理,强化基层医疗卫生机构的居民健康“守门人”能力,推进慢性病预防、治疗、管理相结合,促进医联体建设与预防、保健相衔接,方便群众就近就医,减轻疾病负担,防止因病致贫、返贫,促进健康产业发展和经济转型升级,增强群众获得感。
  5.中西医并重,协同发展。坚持中西医协同协作,资源整合、相互补充、协调发展、共同发挥作用。医联体要充分体现中医药的特色和优势,充分发挥中医药在治未病中的主导作用、在治疗重大疾病中的协同作用、在疾病康复中的核心作用。
    三、主要任务
    (一)加强统筹规划。
    各县市区要以区域卫生规划和医疗机构设置规划为统领,充分考虑本地医疗服务体系、医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、合作意愿、交通和时间成本等因素,制订医联体建设规划,推动医疗资源纵向联合,探索分区域、分层次组建多种形式的医联体,推动优质医疗资源向基层和边远贫困地区流动。全市所有公立医院都要组建或加入医联体,社会办医疗机构根据自身意愿加入。鼓励支持组建人员、资产、技术、服务、信息、管理一体化的紧密型医联体。充分发挥政府在医联体建设中的主导作用,指导各级医疗机构统筹兼顾各方利益,实现各级医疗机构合作共赢、协同发展。在西安交大一附院托管彬县中医院基础上,拟由陕西中医药大学附属医院托管长武县中医院、咸阳市第一人民医院托管秦都区第一人民医院、核工业二一五医院托管永寿县医院、陕西中医药大学第二附属医院托管西橡医院、咸阳市中心医院托管秦都区中华社区服务中心、秦都区吴家堡社区服务中心建立紧密型医联体。
    (二)明确组织形式。
    1.在城市主要组建医疗集团。在市区内,各医疗机构要按照就近、自愿原则,组建由三级公立医院牵头,二级医院、社区卫生中心等参加的医联体,实行人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接的管理模式。牵头医院要选派管理人员托管或指导医疗集团内医院和基层医疗机构工作,组建专家团队到基层医疗机构坐诊、查房、带教,开展医师团队逐级签约服务,帮助基层提高服务能力,方便居民基层首诊。到2017年底,每个三级公立医院牵头与下级医疗机构建立医疗集团。原则上在行政区域内组建医疗集团,距离较近或服务能力较弱的医院,可跨区域加入医疗集团。
    2.在县域主要组建医共体。以县级医院为龙头、乡镇卫生院(社区卫生服务中心)为枢纽、村卫生室(社区卫生服务站)为基础的县乡村一体化管理医共体,与现有乡村一体化管理相衔接。在机构设置、行政建制、功能定位、财政投入机制不变的基础上,实行机构、人员、业务、药械、财务、绩效考核的统一管理,进一步加强县镇村一体化管理,形成县镇村三级医疗机构分工协作机制,构建三级联动的县域医疗服务体系。鼓励市级各三级医院在现有建立的医疗联合体下,继续深化探索建立“三级医院+县级医院+乡镇卫生院+村卫生室”的市县乡村四级医联体,建立服务、责任、利益、管理共同体,进一步加强紧密型县乡村一体化服务的建设,促进优质资源下沉。每个县市区应由县级综合医院、中医医院和有条件的妇幼保健院分别牵头组建医共体。县域医共体可整体加入省、市医院组建的医疗集团,原则上只加入1个同级别同类型的医疗集团。
    3.跨区域组建专科联盟。根据不同医疗机构的优势专科资源,充分发挥三级公立医院、医学会各专业委员会主委所在医院及其协同网络的作用,以专科技术协作为纽带,在全市建立儿科、妇产科专科联盟的基础上,建立健全市级眼科、肿瘤、口腔、胸痛、精神心理等特色专科联盟,充分利用远程医疗技术支撑或派出巡诊专家团队,开展技术指导和远程会诊,形成补位发展模式,重点提升基层医疗机构重大疾病的诊断与救治能力。鼓励我市各医院就近与周边省(区、市)医院强强联合、优势互补,组建区域性专科联盟。到2018年底,市级专科医院以及获得国家级临床重点专科建设项目、省级临床重点专科建设项目的市级医院的相应科室应与市、县级医院的相应科室间组建专科联盟。
    4.在边远贫困地区发展远程医疗协作网。大力发展面向基层、边远和欠发达地区的远程医疗协作网,到2020年底,实现远程医疗“镇镇通”。三级医院应按照对口帮扶县级医院关系,利用远程医疗服务网络向基层医疗卫生机构提供远程医疗、远程教学、远程培训等服务,利用信息化手段促进资源纵向流动,提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。
    城市与农村之间可以城市三级公立医院为主体单位,在已建立的长期稳定对口支援关系基础上,通过托管区域内县级医院等多种形式组建医联体,三级公立医院可向县级医院派驻管理团队和专家团队,重点帮扶提升县级医院临床服务能力与水平。县级医院帮扶基层医疗卫生机构提升能力。市级公立医院除参加属地医联体外,可跨区域与若干医联体建立合作关系,组建高层次、多模式、优势互补的医联体,开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养,辐射带动区域医疗服务能力提升。根据社会办医疗机构意愿,可将其纳入医联体,探索开展三级医院医联体内公立医院托管民营医院(详见咸阳市医疗联合体建设规划表)。
    (三)完善组织管理和协作制度。
    由牵头医院制定医联体章程,规范牵头单位与其他成员单位的责任、权利和义务,完善医疗质量管理等制度,提高管理效率。医联体可探索在医院层面成立理事会。紧密型医联体要组建决策机构,设立管理层和监事会,实行决策、执行和监督相分离;通过制定章程,规定理事会、管理层、医疗机构等相关各方权利义务,统筹医联体内资源配置与整合,促进优质资源的纵向流动。其他类型医联体可参照紧密型医联体建立法人治理结构,以管理和技术合作为主,通过签订合作协议,建立精简高效的管理组织和技术支持、人员培训、基层首诊、双向转诊等制度,促进医联体内医疗机构之间的业务协同、分级诊疗。
    (四)促进医联体内部优质医疗资源上下贯通。
  鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下,统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等,形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。
    1.落实医疗机构功能定位。医联体建立责任共担和利益分配机制,调动医联体内各医疗机构积极性,落实功能定位。三级医院逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理和中医药服务。基层医疗卫生机构应当根据当地群众就医需求,加强公共卫生、健康管理和中医药接续服务,做好疾病预防控制工作。
    2.提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院牵头引领作用,针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求,派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式,促进优质医疗资源共享和下沉基层。不断提高基层医疗卫生机构的门急诊、检验检查等服务能力,注重提高乡镇卫生院(社区卫生服务中心)的住院服务能力,同时加强医疗核心制度建设,强化医疗质量和安全。充分发挥医联体牵头单位的管理优势和品牌效应,鼓励联合体内部各医疗机构实行统一的管理制度、诊疗规范和服务模式,建立医联体成员之间的质量控制体系,提升同质化水平。开展检验检查结果共享互认,向基层推广发展适宜技术,推动技术资源共享。大力推广中医药适宜技术,积极为群众提供简、便、验、廉的中医药服务。
    3.统一信息平台。加强规划设计,充分发挥信息系统对医联体的支撑作用,结合建立省、市、县三级全民健康信息平台,统筹推进医联体有关医院管理、医疗服务等信息平台建设,实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享,实现医联体内诊疗信息互联互通。医联体可共享区域内居民健康信息数据,便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务,方便患者看病就医,提高医学科研技术水平。发挥远程医疗作用,促进医疗资源贴近城乡基层,完善远程医疗服务价格政策,研究制定远程医疗医保支付价格,促进远程医疗服务可持续发展。
    4.实现区域资源共享。鼓励医联体内有条件的医院可建立医学影像中心、检查检验中心、病理中心、消毒供应中心、后勤服务中心等,为医联体内各医疗机构提供一体化服务。在加强医疗质量控制的基础上,率先在医联体内医疗机构间实现互认检查检验结果。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台,形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。中医类医联体或医共体内中药、院内制剂可调剂使用,不再办理调剂审批手续。
    (五)扎实推进家庭医生签约服务。
    以高血压、糖尿病、结核病、慢阻肺等慢性病为重点,在医联体内加快推进家庭医生签约服务,优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群,2017年底前要把所有农村贫困人口纳入签约服务范围。城乡居民或家庭在自愿选择1个社区卫生中心家庭医生团队签约的基础上,可再与1家二级医院、1家三级医院签约,逐步形成“1+1+1”签约组合。对诊断明确、病情稳定、需要较长时间服药的慢性病患者,提供不超过2个月用药量的长处方服务。
    (六)为患者提供连续性诊疗服务。
    鼓励护理院、专业康复机构等加入医联体。建立医联体内转诊机制,加强医疗卫生与养老服务相结合,为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗—康复—长期护理连续性服务,重点畅通向下转诊通道,将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。科学设置医保报销政策,差别化设置不同等级医疗机构和跨统筹区域医疗机构就诊的报销比例。  
  四、保障措施
  (一)进一步落实政府办医主体责任。
    加大市级投资支持力度,加快补齐医联体发展短板,提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平,推动医联体更好在基层发挥作用。各级政府要落实办医主体责任,落实公立医院投入保障政策,建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变,继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式,吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。
    (二)进一步发挥医保引导作用。
    合理拉开基层医疗机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距,增强群众在基层看病就医的吸引力。探索对医共体实行按人头总额预算包干支付方式,超支部分原则上由县级牵头医院承担,结余资金考核后由县、乡、村三级机构按一定比例分配、自主支配。医联体内符合规定的双向转诊病人,可按院内转科政策简化医保转诊、报销手续。向上转诊患者,上级医疗机构执行两级医疗机构起付线差额部分;向下转诊患者,取消下级医疗机构起付线。
    (三)促进人力资源有序流动。
    统一调配医技等资源,发挥现有资源的最大使用效率。医联体内统筹薪酬分配,充分调动医务人员积极性。鼓励医共体内医务人员实行统一招聘、统一管理、统一使用、统一培养,医共体内二级以上医院向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才。医务人员在医联体内任一医疗机构注册后,不需办理多机构执业备案手续即可在医联体内其他医疗机构执业。鼓励中级专业技术职称以上医师在基层医疗机构设立医生工作室,鼓励上级医院管理人员在基层医疗机构中担任负责人。医联体内医务人员到对应的基层医疗机构的工作时间可计入职称晋升时所要求的基层服务时间。乡镇卫生院新进人员实行县招镇用。
    (四)规范双向转诊机制。
    医联体内部上下级医疗机构间要建立双向转诊绿色通道,根据双向转诊的临床标准,结合专科会诊意见,本着急慢分治、治疗连续、科学有序、安全便捷的原则,引导患者自觉自愿配合,实行畅通的双向转诊。对上级医院诊断明确、治疗方案确定、病情稳定的慢性病以及病情稳定的其他恢复期(康复期)患者,应当转至医联体下级医疗机构进行治疗、康复。医联体内部各单位要明确双向转诊管理责任部门和责任人,设立专人负责,确保预约转诊的患者优先诊疗和住院。逐步提供转诊入院时的志愿者引导服务、先诊疗后结算等便捷服务。
    (五)完善人员保障和激励机制。
    按照“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求,完善与医联体相适应的绩效工资政策,健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权,实行按需设岗、按岗聘用,建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新医疗卫生机构编制管理,探索开展城市公立医院人员总量管理试点,实行以县、市、区为单位的系统编制统筹管理制度。创新人事管理制度,完善与医联体相适应的职称晋升办法,实行科学评价,拓展医务人员职业发展空间。
    (六)建立与医联体相适应的绩效考核机制。
    加强对医联体绩效考核,探索建立科学合理的医联体整体绩效评估指标体系,重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等,将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系,引导三级医院履行责任、完善措施,主动帮助基层。考核结果要与医院评审评价、临床重点专科评审、重点项目建设等挂钩。对整体绩效好的医联体,要给予表彰和奖励;对整体绩效水平低的医联体,要认真查找原因,分清责任;对医联体内职责履行不到位的医疗机构,在责令其整改的同时,暂停医院等级评审、临床重点专科评审资格和重点项目立项等工作。
  六、组织实施
    (一)强化组织领导。
    各县市区、各相关部门要进一步提高思想认识,把医联体建设作为深化医改的重要内容和增进人民健康福祉的有力举措,切实加强组织领导,建立部门协调推进机制,完善配套政策,确保工作顺利进行。2017年10月底前,各县市区都要制订出台适合本县市区医联体建设的具体工作方案,明确医联体建设目标及时间进度,积极稳妥推进落实。所有三级公立医院必须建立或完善医联体。
    (二)明确部门职责。
    各级卫生计生行政部门要加强对医联体建设的监管,明确医联体组织管理和分工协作制度,牵头制定相关技术文件。发展改革(价格)部门要完善医药价格政策,实现全市同级医院医疗服务价格统一。财政部门要按规定落实财政补助政策。编制部门要创新编制管理,建立城市公立医院编制备案。人力资源社会保障部门要加强医保服务监管,推进医保支付方式改革,完善岗位设置、职称晋升、薪酬绩效工资分配以及事业单位统筹养老的机制。其他有关部门要按照部门职能和职责分工,及时出台配套政策,抓好贯彻落实。有关部门要加强统筹协调和联动互动,及时出台配套文件,发挥政策的叠加效应,保证改革措施有效落实,以医联体建设为抓手促进公立医院改革、医保支付方式改革、分级诊疗制度建设等体制机制创新。
    (三)加强督查评估。
    市卫生计生局要会同有关部门通过调研、专项督查、定期评估等方式,及时掌握工作进展,指导各县市区有序推进医联体建设,保障医疗质量安全。各县市区要将医联体建设纳入医改考核内容,会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核办法,开展经常性督导,及时总结不同模式医联体建设经验,掌握工作中出现的新情况、新问题,有针对性地提出改进建议,增强工作的主动性、预见性和创造性。要坚持问题导向,防止和破解大医院垄断资源、“跑马圈地”、“虹吸”基层资源、挤压社会办医空间等问题。对行动迟缓,工作推进不力的县市区和单位,要进行责任追究。卫生计生部门要会同有关部门建立医联体效果评估机制和绩效考核方法,综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素,以强基层为重点,严格落实责任制和问责制,增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。
    (四)强化宣传引导。
    各县市区、各相关部门要做好医疗机构管理人员和医务人员的政策培训,进一步统一思想。要加强舆论宣传,引导社会各界正确认识医联体建设的重要意义,形成推动改革的社会氛围。要通过电视、广播、报纸、网络、微信等媒介,组织各方采取设立宣传栏、电子屏播放等形式,进一步扩大健康宣传,引导患者转变就医习惯,为发挥医联体作用,完善分级诊疗制度奠定坚实基础。

    附件:咸阳市医疗联合体建设规划表
    
    

                             咸阳市人民政府办公室
                                  2017年10月23日

 

 

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