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第一章 总则
第一条 为推动市属国有企业实施全面预算管理，以预算管理为导向构建企业管理控制系统，提高企业经营管理和风险防控水平，维护国有资产出资人权益，根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业财务通则》、《企业内部控制基本规范》、《陕西省省属企业全面预算管理办法》等有关法律法规和制度规范，结合我市市属企业实际情况，制定本办法。
第二条 本办法所称全面预算管理是指以企业战略目标为导向，在科学预测决策的基础上，通过合理配置各项财务和非财务资源，以数量化的方式对未来一定时期的企业活动作出详细的计划和安排，并对执行过程进行监督、控制、分析，对执行结果进行考核、评价、反馈，指导改善和调整经营活动，进而推动实现企业战略目标的管理活动。
第三条 企业应对预算年度内各类经济资源、经营、投融资等行为合理预计，确定预算期内经营管理目标，应按照内部经济活动的责任权限实施全面预算管理，并遵循以下基本原则:
（一）战略导向。围绕企业战略目标推进全面预算管理，实现战略与预算结合，以预算促进企业战略的实现。
（二）效益优先。以经济效益为中心，注重企业资源的优化配置，提高企业竞争力。
（三）过程控制。以企业定额、标准为基础，通过差异分析，持续跟踪监控预算目标的实现进度，提高预算管理的过程管控能力，防范经营风险。
（四）融合业务。嵌入企业经营管理的各个领域、层次、环节，形成由业务预算、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔接和勾稽的综合预算体系。
（五）平衡管理。预算管理应平衡长期目标与短期目标、整体利益与局部利益、收入与支出、结果与动因等关系，促进企业可持续发展。
（六）对标牵引。强化对标管理，利用内部比较和行业对标结果设定预算目标，通过预算目标牵引促进企业做强做优做大。
（七）权责对等。将企业层级、部门、个人等内部权责利关系规范化、明细化、具体化、可度量化，权责对等，促进各预算责任主体围绕预算目标开展沟通与协调，强化预算考核，确保预算执行刚性。
第四条 企业是全面预算管理的主体，应结合自身实际制订完善全面预算管理制度，组织开展内部全面预算的编制、报告、审批、执行、调整、监督和考核工作。
第五条 企业应通过加强战略管理、明确业务计划，优化组织架构、明确责任分工、完善内部管理制度、加强信息系统建设等措施优化全面预算基础环境，完善预算管理体系，提高预算管理水平。
第二章 全面预算管理的组织领导
第六条 市国资委是企业全面预算工作的监督管理部门，负责指导、督促、检查、考核企业全面预算管理工作，引导和督促企业建立以全面预算控制为核心的企业管理控制体系。
第七条 企业应当建立健全全面预算管理组织体系，按照不相容职务相互分离的原则细化部门、岗位在全面预算管理体系中的职责、分工与权限，明确全面预算编制、执行、分析、调整、考核各环节的授权批准制度与程序。
第八条 企业应当成立全面预算委员会或类似机构，其成员由熟悉企业预算、财务及经营管理等方面专业知识并具备相应业务能力的董事及经营班子相关人员组成，主任委员由董事长或其委托代理人担任。全面预算委员会负责本企业的全面预算管理工作，主要行使以下职责:
（一）拟定企业全面预算管理制度，包括全面预算管理的政策、标准、措施、办法、要求等；
（二）根据企业战略规划，拟订全面预算目标，并确定全面预算编制原则、方法和程序;
（三）组织编制、综合平衡全面预算草案，确定全面预算目标分解方案;
（四）协调解决全面预算编制和执行中的重大问题;
（五）审议全面预算调整方案，依据授权进行审批;
（六）对企业全面预算执行情况进行考核并提出奖惩方案;
（七）其他全面预算管理事宜。
第九条 企业应设置全面预算办公室，全面预算办公室在全面预算委员会领导下，负责组织全面预算编制、报告、执行和日常监控工作，主要履行以下职责:
（一）拟订年度全面预算总目标分解方案及有关全面预算编制程序、方法的草案，报全面预算委员会审定;
（二）组织和指导各预算执行单位开展全面预算编制工作;
（三）审核各预算单位的预算初稿，进行综合平衡，并提出修改意见和建议;
（四）汇总编制企业全面预算草案，提交全面预算委员会审查;
（五）跟踪、监督各预算执行单位的预算执行情况，并向全面预算委员会提交预算执行分析报告;
（六）接受各预算单位的预算调整申请，根据企业全面预算管理制度进行审查，集中制订年度预算调整方案，报全面预算委员会审议;
（七）协调解决各预算执行单位预算编制和执行中的有关问题;
（八）组织开展对各预算执行单位执行情况的考核，提出预算考核和奖惩方案，报全面预算委员会审议;
（九）全面预算委员会授权的其他工作。
第十条 企业内部各业务部门和所属企业为全面预算执行单位。在全面预算委员会和办公室的统一指导下，履行以下主要职责:
（一）负责全面预算编制和上报工作;
（二）负责分解经批准的全面预算指标，落实到各部门、各环节和各岗位;
（三）按照授权审批程序严格执行各项预算，及时分析预算执行差异原因，解决预算执行中存在的问题;
（四）及时总结分析全面预算编制和执行情况;
（五）配合全面预算管理机构做好预算的综合平衡、协调、分析、控制、考核等工作。
第三章 全面预算编制
第十一条 企业全面预算在市属企业分步实施，年薪制考核企业2021年起编制全面预算，其他企业2022年起编制全面预算。编制全面预算应坚持以战略规划为导向，正确分析判断市场形势和政策走向，明确预算编制前提、科学应用预算编制方法和预测年度经营目标，合理配置内部资源，实行总量平衡和控制，避免预算指标过高或过低。
第十二条 企业编制全面预算应将内部各业务机构和所属企业的全部经营活动纳入预算编制范围，强化集团总部的统领和总控作用，按照“自上而下、上下结合、分级编制、逐级汇总”的流程编制全面预算，以提升战略执行力和预算准确性。
第十三条 企业年度全面预算报表与年终财务决算报表的编制范围、口径应当一致，对纳入合并财务报表范围的所属企业编制合并全面预算报表，对不纳入合并财务报表范围的所属停产、关闭、破产企业及托管企业编制汇总全面预算报表，做到不重报、不漏报。
第十四条 企业应根据行业特性和不同的预算项目，合理选择或综合运用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、作业预算等方法编制预算，并与中长期发展规划有效衔接，更好地保障战略实施。
第十五条 企业编制全面预算应覆盖企业经营管理的各个领域、层次、环节，形成业务预算、投资预算、筹资预算、财务预算。其中:业务预算包括主要业务经营预算、主要业务损益预算、对外捐赠支出预算等;投资预算包括固定资产投资、股权投资等;筹资预算包括债权性筹资和股权性筹资预算等；财务预算包括现金预算、利润表预算、资产负债表预算等。
第十六条 企业应根据行业特性和自身特点设置涵盖各个环节、各个层面的关键控制指标体系，确保预算对生产经营活动的有效控制。财务预算层面的关键控制指标应当包括企业运营能力指标、盈利能力指标和偿债能力指标。各项控制指标的预算值原则上应优于上年并对标行业先进企业，市国资委有明确要求的指标，应符合相关要求。
第十七条 企业编制全面预算应规范制定成本费用开支标准，严格控制成本费用开支范围和规模，加强投入产出的预算控制。对于成本费用增长快于收入增长且成本费用利润率下降的企业，编制全面预算时应重点突出降本增效，适当压低成本费用的预算规模。对人工成本的预算，要通过分析企业所处发展阶段的效益水平，以及企业所在行业人工成本的平均水平，按照市国资委考核分配及工资总额预算相关规定，合理确定人工成本的预算规模，做到总量控制、结构合理，经营效益下滑的企业应严格控制工资水平。结合对“三公经费”的管理要求，严控公务差旅费、接待费、会议费、汽车购置和运行等费用的预算开支。
第十八条 企业编制投资预算应坚持效益优先和资金保障原则，以投资促进转型升级和结构调整，严格控制非主业投资预算，加强低效无效投资的清理。严控资金难以落实、超越财务承受能力、过度依赖负债的投资。财务风险较大的企业要严格控制投资规模。
第十九条 企业应加强营运资金管理，合理设置存货规模和信用政策，加强存货和应收应付款管理，提高资金使用效率。准确预测预算年度经营现金收支，综合考虑投资规模和国有资本收益政策，确定融资规模。要强化资产负债约束。根据融资成本和企业承受能力，合理确定融资结构和负债规模预算，确保企业债务风险稳健可控。
第二十条 企业应严格按照国家有关担保事项的管理要求以及市国资委管理担保事项的相关规定，加强担保管理。在编制全面预算时，应编制担保事项及金额清单，评估被担保企业发生债务逾期的可能性，判断企业预算年度可能履行担保责任的债务金额，在筹资预算中为企业担保责任留足筹资空间，防止被担保企业债务逾期引发连锁反应甚至系统性风险。
第二十一条 企业编制全面预算应按照国有资本收益收缴相关管理要求，以归属母公司所有者净利润预算为依据测算预算年度应上缴的国有资本收益，合理确定各子公司上年的利润分配政策，确保监管企业可供分配利润满足国有资本收益上缴的需要。
第二十二条 企业编制全面预算应按企业会计准则合理预计各项资产减值准备，不得任意扩大多计资产减值准备预算，除按资产比例计提的减值准备外，其余各项资产的减值准备原则上不得高于上年决算。
第四章 全面预算的审批
第二十三条 企业应按照市国资委每年的企业全面预算编制工作要求，编制并按时上报年度全面预算报告。
第二十四条 企业的年度捐赠计划、资金理财计划等预算事项，应在预算报告中单独列示。
第二十五条 市国资委依据企业预算控制指标对其年度全面预算进行审核。企业预算控制指标未达到市国资委预算或考核要求的，应按市国资委相关要求调整后重新上报。
第二十六条 企业个别预算控制指标确因客观原因当年难以达到市国资委要求的，应在预算报告中充分说明原因并报请市国资委同意，但同时应列明今后的改进计划和达到要求的时间。
第二十七条 企业编制全面预算应遵循以下基本工作程序：
（一）确定经营目标。企业全面预算管理机构应根据市国资委要求以及企业战略规划、生产经营计划、经济形势的变化以及对市场的预测分析等因素，确定企业年度经营目标，分解下达到各预算执行单位，同时以年度经营目标为基础，把初步编制的利润表、非经常性损益和重大事项等预算作为预预算上报市国资委。
（二）编制预算草案。监管企业全面预算管理机构根据年度经营目标组织下属各预算执行单位进行预算目标沟通和预算方案编制，根据各预算执行单位的预算方案，全面预算管理机构经过逐级汇总、上下结合、沟通协调，形成监管企业全面预算草案，由预算委员会审核后报董事会审议。
（三）审议预算草案。董事会负责审议企业年度预算草案，董事应在预算审核中尽职尽责，重点关注年度预算草案的科学性和可行性，确保全面预算与企业发展战略、年度生产经营计划相协调。
（四）审议预算方案。企业年度预算草案经董事会审议通过后，由董事会审议预算方案后报市国资委或股东大会(股东会)审议批准。其中市属国有独资企业、国有独资公司由市国资委审议批准。市属国有控股公司预算方案由股东大会(股东会)审议批准。
（五）监管企业根据市国资委或股东大会(股东会)批准的全面预算方案，向下属各预算执行单位下达预算总体目标。
第二十八条 企业全面预算一经批准，应及时将全面预算指标向所属各预算执行单位进行层层分解，各预算执行单位将分解下达的年度全面预算指标可细分为季度、月度预算，通过实施分期预算控制，实现年度预算目标。
第二十九条 企业应建立预算执行控制机制，明确预算审批权限，严禁擅自调整预算或超预算审批。
第三十条 企业应建立全面预算执行监控、分析制度。定期分析通报预算执行情况，研究和解决预算执行中存在的问题，提出改进措施。重大预算差异及其原因应及时报告市国资委。
第三十一条 企业年度全面预算经审批后，原则上不予调整。在预算执行过程中出现下列情形之并对年度预算目标产生重大影响的，可申请调整:
（一）自然灾害等不可抗力因素影响企业停产、停业超过一个月；
（二）企业发生合并、分立、产权变动导致隶属关系发生变化。
第三十二条 企业发生第三十一条规定情形需要调整全面预算的，应向市国资委书面报送调整申请，详细说明影响预算执行的事项，影响程度、调整后预算以及预算调整前后的差异。预算调整的审核批准参照年度预算审核批准的程序执行。
第六章 全面预算考核及责任追究
第三十三条 市国资委负责对企业的全面预算进行考核评价，并纳入企业年度目标责任考核范围。预算考核评价的主要内容包括全面预算管理情况和全面预算的完成情况。
第三十四条 全面预算管理情况考核的主要内容包括:
（一）全面预算的组织管理机构的设立及履职情况;
（二）全面预算的控制体系及控制成效;
（三）全面预算编制的工作质量，包括目标的合理性、编制的完整性和预算控制指标的科学性等;
（四）全面预算的严肃性，主要包括是否按照市国资委的要求编制、上报、调整全面预算;
（五）市国资委在年度预算工作安排中的其它要求。
第三十五条 全面预算完成情况主要评价企业年度预算目标和控制指标的完成情况。市国资委将依据市属企业相关经营业绩考核办法对其全面预算完成情况进行考核，同时通过市属企业的年度财务决算批复进行考核评价。
第三十六条 企业应当建立全面预算执行结果考核制度，对下属预算执行单位进行考核评价。将全面预算目标执行结果纳入各预算执行单位和个人考核体系，切实做到有奖有惩、奖惩分明。
第三十七条 企业无正当理由拒不落实市国资委有关全面预算编制、审核、调整等要求，视情节严重程度，在企业年度目标责任考核中相应扣分。
第三十八条 企业不按规定上报全面预算报告，或执行未经批准的全面预算报告，由市国资委责令限期整改。不按期整改的，按相关规定追究企业主要负责人的责任。
第七章 附则
第三十九条 企业应当根据本办法制定本企业全面预算管理实施细则。
第四十条 各县市区国有资产监督管理机构可以参照本办法，制定本地区相关工作规范。
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